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美国视角下APEC会议与中国外交的变化分析报告

中华优乐娱乐注册基金委员会国际中心  2015年01月04日

【摘要】 围绕北京APEC会议的一系列双边和多边外交安排,中国在多边外交、中美关系和中日关系上呈现了一些新的思路。多边外交上,中国分别以“亚太自由贸易区”和“亚洲基础设施投资银行”、“丝路基金”从短期和长期构筑了中国多边外交新战略。其中短期战略以基础设施建设为抓手,帮助消化国内过剩产能。长期战略以亚太自由贸易区为愿景,抵消在地区自由贸易制度安排上的被动局面。中美关系上,中国以开放促改革的新政策思路为中美经济合作带来重大机遇,中美在优乐娱乐注册和气候变化领域呈现更广阔的合作前景。在政治和军事上,中国将着力避免争端放在首要位置,美国也低调处理了同中国具有分歧的钓鱼岛问题、南海问题等议题。中日关系上,习安会实现中日政治关系的重要缓冲,但中日间的一系列结构性矛盾仍然没有解决。中日政治关系在未来将出现一定程度的回暖,但这样的回暖会以不严重影响两国经贸关系为限。全面回暖可能性仍然不大。



围绕11月10-11日在北京举行的亚太经合组织领导人非正式会议,一系列多边和双边外交借此展开。中国充分利用了东道主的优势,在APEC框架内有效推动了一系列双边和多边外交倡议,引起了国际社会的极大关注。

多边层面,APEC会议成功通过了《北京纲领》和《APEC成立25周年声明》,承前启后地描绘了APEC未来的发展图景。具体内容上,会议通过的APEC推动实现亚太自由贸易区路线图》以及《亚太经合组织互联互通蓝图》APEC会议设立了美好的远期目标,凸显了APEC会议促进亚太地区经贸合作以及经济一体化的初衷,为APEC的持续发展注入了新的活力。与此同时,中国在APEC领导人会议前及会议期间分别宣布成立的亚洲基础设施投资银行(AIIB)和注资400亿美元成立的丝路基金通过APEC这一举世瞩目的国际平台吸引了国际社会的关注度,释放了中国在多边外交中以基础设施建设为推手创造周边外交新局面的明确信号。2016年的二十国集团领导人峰会已确定将在中国举行,中国从明年起就将成为二十国集团“三驾马车之一,参与二十国集团峰会的议程设置。中国将继续此次APEC会议的势头,在国际经济合作中逐渐发挥领导作用。

双边层面,习近平主席在会议期间进行了两场引人关注的双边会见:同日本首相安倍晋三的正式会谈以及接待美国总统奥巴马的国事访问。这两场会见分别起到了管控局势和扩大合作的积极作用,在国内外都引发了高度关注。与此同时,习近平主席还同俄罗斯总统普京、韩国总统朴槿惠、越南国家主席张晋创等外国领导人举行正式会谈,同菲律宾总统阿基诺进行简短交流,全面推进了中国同亚太国家间的交流和互信。

在丰富的外交活动中,美国方面重点关注了APEC会议本身传递出的中国多边外交和周边外交的新动向,以及习奥会、习安会中传递的中国对中美关系、中日关系的新思路和新想法。本文将综合美国智库学者在此问题上的一系列最新看法,结合自身思考,分析美国视角下对APEC会议及相关系列外交活动的分析和评论,并提出相应的政策建议,供参考。

 

多边外交新思路:基础设施投资主导“一带一路”具体化

 

很长时间以来,中国对多边外交持相对排斥的态度,这在很大程度上是基于对自身实力的不自信所致。中国真正融入国际社会是1978年的改革开放之后,几乎从头开始学习通行的国际规则。在这样的背景下,中国对相对复杂的多边外交和国际组织持消极的态度是可以理解的。一方面,这引发了美国对中国没能承担足够国际责任的不满,但另一方面,也形成了美国自身几乎以一己之力影响国际机制的议程设置、规则制定等的习惯。

随着中国硬实力的崛起,中国影响世界的能力大幅上升,习近平上台后对外交投入了更大的精力,在国际和地区舞台上扮演更加积极角色的意愿和中国自身的国家实力匹配了起来,中国转而在多边外交中变得越发主动。此次APEC会议,中国充分利用主场外交的优势,释放了关于多边外交和周边外交的新信号。

美国方面认为,中国在此次APEC会议中从长期和短期两个视角出发构筑自身的多边外交新战略。从长期而言,中国谋求实现亚太地区的经济一体化和互联互通,通过了《APEC推动实现亚太自由贸易区路线图》以及《亚太经合组织互联互通蓝图》。尽管亚太自由贸易区和亚太经合组织互联互通在细节上还需要进一步细化,但中国已经开始着手推动大范围的亚太经济一体化进程。中国的自由贸易区愿景在补充了亚太自由贸易区之后就由“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)和“亚太自由贸易区”(FTAAP)两大部分组成,且中国在其中都扮演了重要的主导角色。其中,RCEP是相对短期的目标,而FTAAP是相对长期的目标。中国认识到,和跨太平洋伙伴关系协定(TPP)相比,RCEP从质量上和推进节奏上都出现了一定的差距,在奥巴马总统的强力推动下,TPP在未来两年达成的可能性正越来越大。由于TPP的最终目标也是涵盖整个亚太的自由贸易区,因此在短期自由贸易机制设置上呈弱势地位的中国提前布局,在话语权上抢占亚太自由贸易区的先机,以便为自身赢得长期的战略主动权。

从短期而言,中国于APEC会议举行前夕在北京成立了亚洲基础设施投资银行,并在APEC会议进行期间宣布投资400亿美元成立丝路基金,推动“一带一路”沿线国家的基础设施建设。亚洲基础设施投资银行和丝路基金本身并非APEC会议的产物,但其成员国同APEC国家有很大的重合性。中国巧妙利用了APEC会议的平台,使得这两大计划获得了更大的关注度,释放了中国在周边外交和多边外交上的新思路和新想法。总体而言,习近平上台后中国高度关注了周边外交,推出了“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”两大计划,涵盖了欧亚大陆的多个国家。如果说 “丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”本身还仅仅是概念上的,表达了中国需要和周边国家构建更加紧密关系的意愿,那么中国此次推出的亚洲基础设施投资银行和海上丝绸之路就是对此概念的具体化。中国将以基础设施建设为抓手,充分利用中国在基础设施建设方面的巨大优势,帮助这些国家提升基础设施建设水平,拉近中国和这些国家的双边经济和投资联系。

美国对中国多边外交中所呈现的新特点给予了高度的关注。美国认为,不论是“亚太自由贸易区”还是“亚洲基础设施投资银行”,从经济外交的角度并没有多大的概念创新。“亚太自由贸易区”尽管涵盖的范围更加广阔,不过总体上是传统自由贸易协定的扩大版,而“亚洲基础设施投资银行”同二战结束之后的马歇尔计划也很类似。中国经济在经过四万亿的刺激之后出现了严重的产能过剩,钢铁产业等落后产能无法在国内市场进行消化,经济增速大幅放缓。今年以来,中国大幅加大了钢铁等产业的补贴力度刺激出口消化过剩产能,但却遭到了包括美国等国家在内的反倾销和反补贴调查,钢铁企业遭受了很大的损失。通过“一带一路”的建设,中国对外投资基础设施并向这些国家出口钢材等可以有效地用自己的资金效果国内的过剩产能,有助于在短期内提升经济增速。

正因如此,美国方面认为,中国以基础设施建设为抓手推动的新多边外交和周边外交战略是简单的和美国争夺经济主导权的战略考量,从手段和方法上并无创新。亚洲基础设施投资银行从功能上和亚洲开发银行非常类似,但中国仍然另起炉灶而非从内部改良运转失效的亚洲开发银行是为了主导这一新兴多边经济机制的运作,以获得更大的话语权。美国并不支持这样的简单抢占话语权和领导权的行为,但对此并不过分担心。美国认为,自身输出规则、创立规则的权力仍未受到挑战,中国的一系列举措无法对地区经济秩序产生“质变”的挑战。美国有能力控制“量变”的速率和节奏,韩国和澳大利亚在美国的影响下没有参与亚洲基础设施投资银行就是证明。澳大利亚前总理、哈佛大学肯尼迪政府学院高级研究员陆克文就明确表示,以现在的方式,美国欢迎中国融入国际体系,并在国际体系中越来越大地扮演实质管理者的角色。

 

中美关系新前景:政治军事层面管控分歧、经济层面扩大合作

 

11月10-12日,美国总统奥巴马前往中国出席亚太经合组织领导人非正式会议并对中国进行国事访问。在中国期间,奥巴马于11月11日晚上同习近平夜游中南海并进行小范围会谈,整个过程持续5小时,大大超出计划中的3小时。11月12日,中美两国元首进行大小范围的正式会谈。访问期间,奥巴马同中共中央政治局7位常委在不同场合以不同方式会见会谈。与5年前奥巴马访问中国时不同,此次访问奥巴马没有安排任何一场公共外交活动,而是将紧张的日程安排留给领导人间的大小范围沟通,体现此次访问中美致力于就一些实质性问题进行磋商并达成共识。

从访问成果而言,此次访问有三大成果引人关注。第一,中美两国就扩大扩大信息技术协议(ITA)达成重要共识;第二,中美两国共同发表“气候变化联合声明”,具体制定了2020年后的碳排放目标;第三,中美两国完成“建立重大军事行动相互通报信任措施机制”和“海空相遇安全行为准则”的文本签署工作,有效降低了发生军事不测事态的风险。此外,中美两国元首避免了在香港问题上的直接交锋,并且在人权问题上坦诚交换了意见。

需要注意的是,奥巴马的此次访华是在中期选举民主党失利、美国参众两院均被共和党控制的背景下进行的。由于美国国内政治的客观掣肘,奥巴马未来两年的施政空间受到挤压。奥巴马此次访华,在向外界传递中美关系保持稳定良好的同时,也需要向国内和全世界传递信心,表明美国的对外政策不会因为国内政治的变革发生任何变化,甚至奥巴马会在外交政策上会更有野心。

具体到中美关系上,奥巴马采取了政治军事关系“管控分歧,回避敏感问题”以及经济关系“扩大合作”的战略。在政治军事关系领域,中美两国在老生常谈的钓鱼岛问题、南海问题等传统议题上没有花太多的时间,表明双方已经对对方立场相当了解,分歧仍然难以弥合,但是并无意将分歧曝光于媒体的聚光灯下。中美双方愿意在这些问题上管控分歧。就近期出现的一些新议题,包括香港问题,中美双方的表态都非常谨慎。

具体而言,中美此次完成了“建立重大军事行动相互通报信任措施机制”和“海空相遇安全行为准则”的文本签署工作,有效降低了发生军事不测事态的风险。美方认为,这从根本上反映出中国对美国在亚太军事存在的接受,以及对中美实力消涨的新认知。美国卡耐基和平基金会研究副总裁包道格认为,中国开始认识到对金融危机后中美实力消涨的认知出现偏差,行动上过快、过分急不可耐。美国布鲁金斯学会外交政策研究部主任迈克尔·奥汉隆认为,中美两国的军事协定表明中国在军事上接受了美国在这一地区军事存在这一客观事实,尽管对此仍然表达不满。美国国际与战略研究中心高级研究员葛莱仪分析,这些协议帮助习近平巩固他在军队中的权力,确保解放军不会制造潜在的矛盾。这并不是军队机构上的问题,共产党的文官对军职人员管控很严。问题在于“个别的操作者”有着强烈的民族主义情绪,可能会一时冲动做出过激行为。当然,美方认为这样的协议对于避免擦枪走火仍然是不够的,中美仍然需要通过军事热线在操作层面实现信息分享。另外迈克尔·奥汉隆还建议,关于军舰和军机的协定不仅包括军用船只,同时也包括海监船只、渔船、商业飞机以及几乎任何飞机和船只。

在香港问题和人权问题上,两国的立场差距有所缩小。美国布鲁金斯学会东亚政策项目主任卜睿哲分析道,习近平称中国反对其它国家以任何形式干涉中国内政;奥巴马否认美国在占中活动中扮演了任何角色。因此,这已经不再是一个问题。奥巴马承诺美国将继续在香港问题上的表态,而习近平认为这已经超出了中国可以承受的范围。从这个角度而言,这仍然是两国的分歧。另外在朝鲜问题上,葛莱仪认为近期朝鲜释放两名美国关押者是中国施压的结果。

在经济领域,美方看到了中国“以开放促改革”的新政策思路,将其和2000年中国加入WTO时的政策思路相提并论。一方面,美方认为这为中美经济合作带来了很大的机遇,但另一方面也偏向于从中国国内政治的角度解读中美此次在经济层面达成的两项重要协定:就扩大信息技术协议(ITA)达成的重要共识以及气候变化联合声明。

就扩大信息技术协议,这是一项力图消除54个经济体中高科技产品关税的世贸组织协定。上一次世贸组织通过消除信息技术产品关税是在1996年,而当时大部分人们日常依赖的GPS技术、很多医疗设备软件、高科技产品都尚未出现。而自从1996年以来,这些产品的全球贸易每年已经达到了4万亿美元。然而尽管有着如此爆炸式的贸易增长,但ITA覆盖的产品却从未增长。美国犹他州议员奥林哈奇对此评价道:扩大后的ITA能够给全球大约1万亿美金销量的高科技产品消除关税,还将给全球的GDP带来1900亿美元的增长,并且为美国技术制造业增加6万个工作岗位。尤其重要的是,他认为这为奥巴马在国会获得贸易促进授权,进而推动TPP的签署打下了伏笔。

另外更加引人关注的是双方达成“气候变化联合声明”, 具体制定了2020年后的碳排放目标。美方分析这是习近平以外交促内政的典型案例。美国布鲁金斯学会执行主任威廉姆斯安索利斯就表示,在中国,尽管空气污染显然是一个越来越大的关注点,许多公司和地方政府仍然认为快速发展经济赶超西方国家是更重要的,他们更倾向于晚些治理环境。习近平希望中国在气候变化问题上所做出的转型同他在其他经济和战略问题上所希望中国做出的转型是一样的(例如减少空气污染)。做出一个坚定的国际承诺将有助于他强化自己破除国内障碍的空间。

在该协议得到积极响应的同时,美国方面对中国具体的排放目标仍有疑虑。美国外交关系协会优乐娱乐注册安全与气候变化项目部总监迈克尔·李维就分析道,中国仅公布2030年前达到碳排放峰值,但没有具体的数字指标,中国具体的数字指标值得关注。这样的峰值年份取决于煤炭的使用,煤炭使用的峰值一般会比二氧化碳峰值早几年出现。他预估这样的峰值将比现在的排放水平上升17%,这是美方能够接受的。

展望未来,中美在优乐娱乐注册和环保领域的经济合作得到了受到了更大的期待。中美在气候变化问题上的合作将让其它国家在气候变化问题上没有借口,这将为即将在利马举行的气候变化谈判创造良好氛围,明年巴黎气候变化峰会也将很有希望达成约束性协定。中国显然已经不再强调气候变化问题上自身的独立性。以往的思维方式导致中国往往倾向于以单边方式宣布自身的主要减排目标——即使在此之前和美国有过沟通。中国此次同美国一起宣布新的目标,显然中国开始愿意把自己视为是全球努力的一部分。

 

中日关系新氛围:政治关系将缓和至不严重影响经济关系的程度

 

11月7日,国务委员杨洁篪和日本国家安全保障局长谷内正太郎举行会谈,会后双方达成有关中日关系的四点共识,其中最主要的内容包括:双方本着“正视历史、面向未来”的精神,就克服影响两国关系的政治障碍达成一些共识;双方认识到围绕钓鱼岛(日方称“尖阁诸岛”)等东海海域近年来出现的紧张局势存在不同主张,同意通过对话磋商防止局势恶化,建立危机管控机制,避免发生不测事态。

11月10日,习近平同安倍晋三进行首脑会谈,此次会谈持续25分钟,但是媒体报道中的会谈氛围并不友好。第一,两国元首会面时并没有悬挂两国国旗,这明显降低了会谈的规格;第二,中方陪同人员仅为国务委员杨洁篪,并不包括中央政策研究室主任王沪宁和中共中央办公厅主任栗战书,体现此次会见形式意义更大;第三,中国官方媒体并没有报道会谈时的画面,体现中国官方刻意降低了会谈的报道规模。这几乎是中国元首同外国元首正式会谈中的最低规格。

关于中日达成的共同声明,美方分析认为显然日本方面巧妙地回避了敏感的问题,并没有完全实现中国方面要求的中日首脑会谈的四点要求。大西洋理事会高级研究员鲍勃曼宁和斯坦福大学亚太问题专家丹斯奈德总结道,“四点声明”中“钓鱼岛争议”的范围主要是“钓鱼岛附近海域”,而非“钓鱼岛”本身;“钓鱼岛争议”主要针对近年发生的紧张局势,双方有着不同主张,而不是在领土问题上的不同主张;有关“历史问题”,中文翻译成“一些共识”,而在日语翻译中却表达成“一点点共识”,而且“历史问题”的表述非常笼统,看似包括慰安妇问题、历史教科书问题等,但意味着日本并没有在中国最关注的靖国神社问题上作出任何明确的承诺。

无论如何,习近平和安倍晋三实现了首脑会谈。习近平在会谈中的“冷脸”在更大程度上也是为了安抚国内高涨的民族主义情绪。在现实层面,两国实现首脑会谈最直接的意义是让两国在官僚层面有足够的空间就避免军事擦枪走火进行磋商。不过,美国方面对中日改善关系的真正诚意仍然抱有怀疑。鲍勃·曼宁就分析道,习近平和其他中国官员们对去年以来日本对华投资降低40%的数据感到担忧,这才是中国答应实现实现首脑会谈最主要的原因。具体措施上,中国只是同意和日本军队就一些问题进行讨论,并无意真正建立机制。

对于中日关系的未来走势,基本共识是:中日在历史问题上的紧张关系会有所缓和,在钓鱼岛问题上的争端会得到控制,不会继续恶化,两国经济关系将从低位回升,不过整体关系,尤其是政治关系大幅回暖的可能性并不大。政治关系将缓和至不严重影响经济关系的程度。萨姆尔斯国际研究所研究员素拉伯古博塔总结道:安倍晋三没有明确表示不参拜靖国神社,但这并不表示他会参拜靖国神社。他已在去年12月参拜了靖国神社,这足以满足他的国内支持者,让他可以把注意力转移到与中国发展合作关系上;中国网民对中日谈判结果感到不满,中日关系改善的民间氛围仍不成熟;中国会继续在钓鱼岛和历史问题上向日本施压,但这会同中日关系的其他方面分开处理。另外在韩日关系上,《金融时报》亚洲部编辑德米特里塞瓦斯托布洛的分析是中日领导人会谈不会促成韩日领导人会谈。韩国在慰安妇问题上不明确的要求令日方感到相当不满。

 

政策建议

 

基于上述形势判断,特对中国多边外交、中美关系和中日关系提出下列政策建议,供参考。

 

1、将中美两军达成的“海空相遇安全行为准则”扩展到海监船只等准军事装备;

2、在进行双边投资协定谈判的同时谋划将“双边投资协定”扩大为“双边投资及贸易协定”,为中美签署自由贸易协定打下基础;

3、官方媒体上停止“美国是香港问题幕后推手”的基调;

4、明年的巴黎峰会前公布中国减排的具体数值目标,力争使排放峰值较现在提升幅度低于25%。

5、维持现有执法船只进入钓鱼岛和邻近海域的频率不变,若日方减少巡逻次数,则中国也跟进减少巡逻次数;

6、严格管理,防止渔民进入日本专属经济区偷窃红珊瑚;

7、理解日方关于“四点共识”的不同解读,在中国驻日使馆和外交部发言人层级对日方相关的不同声音予以反驳,不因对“四点共识”的不同解读破坏中日关系改善的基础;

8、继续联合韩国和美国就靖国神社问题向安倍施压,尽全力阻止其再次参拜。

9、在2015年成为二十国集团峰会“三驾马车”后,首先关注联合国后2015发展议程等发展议题,在这一议题上成领导地位,既体现中国的大国责任,也防止在包括人权等后2015发展议程中出现于中国不利的论调。

10、以“一带一路”在短期拉抬中国经济,以中美经济合作实现中国国内经济的结构性改革,造福长期可持续的经济发展。

 
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