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英国“疑欧主义”对其欧洲政策的影响及对中国的启示

曹飞,CEFC国际中心学术研究部副主任,青年研究者。  2016年06月15日

据新华社报道,2016年2月20日,英国首相卡梅伦宣布,英国将于该年6月23日举行英国与欧盟关系的公投,此次公投预计将直接决定英国是否以成员国身份继续留在欧盟,因此受到全球社会的广泛关注。而此前,在欧盟峰会经历两天艰难的谈判后,卡梅伦与欧盟其他国家领导人就英国在欧盟的“特殊地位”达成一致,欧盟部分满足了英国在削减移民福利、不参与更加紧密的欧洲一体化进程、对非欧元国家的保护措施等问题上的要求,这也被认为是欧盟以“让利”方式“挽留”英国政府和英国民众。尽管如此,英国国内仍存在要求退出欧盟的强大呼声。在即将举行的公投中,反对和赞成“脱欧”的博弈预计将非常激烈。英国之所以对欧盟持这种态度,与英国国内各界一直存在颇具影响力的“疑欧主义”倾向有极大的关系。

 

一、“疑欧主义”定义与英国“疑欧主义”历史溯源

(一) “疑欧主义”定义

“疑欧主义”(Euroscepticism)首次正式出现是在1992年12月26日的《经济学人》杂志上。这一术语存在一定抽象性,目前受到学术界基本认可的是索菲亚(Sofia Vasilopoulou)提出的定义和分类方法,即根据对欧洲一体化的原则、实践和未来的看法,分为排斥型、条件型、妥协型三类。排斥型“疑欧主义”坚决反对以上三个方面;条件型“疑欧主义”则不反对欧洲一体化原则,但反对欧洲一体化现有进程和未来;妥协型“疑欧主义”则只是对欧洲一体化的未来存在疑虑[i]。本文所指的 “疑欧主义”是指不同程度的反对欧洲一体化的一系列态度和立场,可以分为排斥型、条件型和妥协型三种,指涉范围在不同国家、不同时期都有所不同。


(二)英国“疑欧主义”历史溯源

在英国,“疑欧主义”这个词的含义也随着时间的不同而发生变化。最初的含义与当时反对英国加入欧共体者的主张相同,即仅部分反对经济议题,但并不反对欧洲共同体成员这一身份。但随着欧洲一体化对英国的影响逐渐全面深化,才加入了反对欧洲共同体成员身份的含义。

从历史溯源来看,英国“疑欧主义”的盛行主要是受到其与欧洲大陆关系双重性特征的影响。一方面,英国是一个古老的欧洲国家,与欧洲大陆存在密不可分的联系;另一方面,它又在某些地方与欧洲大陆疏离。具体而言,英国与欧洲国家有过多次的占领与被占领历史,历史上的各个王室家族莫不与欧洲大陆国家的王室存在关联,也曾长期受罗马教会统治,与欧洲大陆在文化、宗教上同宗同源,政治经济上往来密切;但是在另一方面,英国对欧洲事务的介入又相对较为有限。在很长一段时间里英国奉行“光荣孤立”政策,选择远离欧洲大陆的长期战事。后来,得益于其远离欧洲大陆的地理位置以及日益强大的综合国力,英国从19世纪开始在欧洲事务中扮演“平衡手”角色,周期性介入欧洲国家之间的博弈。长期以来,英国的国家利益主要来自殖民扩张,它一直努力经营自己的“日不落帝国”,在欧洲其他国家面前保持大英帝国的优越感。

随着战后英国殖民体系的瓦解,“日不落帝国”的昔日荣光不再,但是英国仍然持有昔日帝国的优越感,并为自己在二战中的胜利感到骄傲,认为自己不同于欧洲大陆被“法西斯”占领过的国家。战后初期,英国的外交政策始终把与美国和英联邦成员国之间的外交关系置于欧洲之前,这就是时任首相丘吉尔的“三环外交”思想,认为自己是世界殖民帝国的英国,而不是欧洲的英国;但是另一方面,英国对欧洲联合却持积极态度;认为通过欧洲国家的联合,可以改变战后欧洲经济萧条景象,遏止共产主义的影响,防止法西斯主义东山再起。丘吉尔在战后热情倡导建立“某种欧罗巴合众国”,但是同时立场鲜明地表示,英国将处在这一联合之外。丘吉尔只是希望英国成为“欧洲联合”的发起者和支持者,但并不是加入者。[ii]

直到20世纪70年代,英国逐渐意识到其“日不落帝国”美梦的最终破灭,出于其自身利益考虑再次申请加入欧共体。经过不断的协商和谈判,虽然英国最后加入了欧共体,但是在很多问题上与欧共体其他国家存在纠纷,比如预算问题、共同农业政策问题等。这些矛盾在1974年到达顶峰,由于英国国内对于预算摊款极为不满,英国对加入欧共体条件进行重新谈判,1975年又对是否继续留在欧共体内进行全民公投。

可以说,长期以来,英国一直坚持的一项原则就是把建立统一市场作为欧盟的首要目标,而不是政治一体化。所以英国坚决反对《马斯特里赫特条约》中“以建立联邦为目的的联盟”内容,要求将其改成“在欧洲人民中间创造一个前所未有的、紧密地团结在一起的、在做决定时尽可能地接近公民的联盟”。对于欧洲统一货币即欧元,英国也一直表示拒绝,所以英国至今未加入欧元区。随着欧盟在新世纪遭遇的经济危机,特别是近期中东难民不断涌入欧盟国家以及相应发生的暴力事件后,英国国内对欧洲一体化的疑虑进一步加深。

 

二、英国“疑欧主义”特征及对其欧洲政策的影响分析

(一)英国公众、政党的“疑欧主义”特征

英国“疑欧主义”的支持者主要存在于公众和政党之中。2009年“欧洲晴雨表”进行的民意调查发现,在英国,有37%的民众对欧盟的印象是积极的,40%的民众则持有消极印象;37%的民众认为英国从欧盟获得了经济上的好处,有40%的民众对此则持有消极看法。另一个有趣的发现是,55岁以上的英国受访者(占受访者总数的34%)以及那些受教育程度相对较低的受访者(占受访者总数的39%)最倾向于用消极态度看待欧盟以及英国继续作为欧盟成员国。[iii]由此可见,英国公众的“疑欧”态度受到其自身社会地位、受教育程度等因素的影响和制约。

英国政党的“疑欧”程度并不都一样。英国独立党(UKIP)属于排斥型“疑欧”政党,彻底反对欧洲一体化进程,英国工党和英国保守党则在某些议题或在某段时间内反对欧洲一体化,属于条件型“疑欧”政党。英国独立党以实现英国脱离欧盟为目标;而英国工党和英国保守党则以获取执政党地位为目标,根据这一目标调整对于欧盟的政策,他们对欧洲的态度随着自身具体政策变化而改变。同时,英国工党和英国保守党内部也分为不同派系。


(二)英国“疑欧主义”对其欧洲政策的影响

英国的“疑欧主义”势力曾经对英国的欧洲政策产生过重要影响。1974年英国与欧共体重新谈判入盟条件,并获得了成功。但是当时在英国国内却无法通过该谈判结果,因为彼时的执政党是工党,党内拥有大量“疑欧派”,他们坚决反对英国加入欧共体,在议会表决时对入欧共体谈判结果投反对票,所以最后投票结果为137票赞成,145票反对。而在当时的英国内阁中,反对者多达7位。当时的威尔逊政府为了防止工党在欧洲问题上出现分裂,只能提议以全民公决方式来决定英国是否继续留在欧共体内部。在当时英国民众中间,对欧洲的怀疑态度较为普遍,为了能够顺利加入欧共体,减少工党内部分歧,威尔逊花了大量的人力、物力来引导民意,最终公投仅以微弱的优势获得通过。[iv]

20世纪90年代,扩张之后的欧盟需要重新制定决策机制,英国“疑欧派”向时任首相梅杰施压,迫使其在议会发表声明:英国将不会屈从于欧共体委员会的威胁,英国政府将捍卫英国的立场[v]。在梅杰政府时期,“布鲁日集团”(主张英国彻底摆脱欧盟的智囊)势力与日俱增,每年都有人公开提出退出欧盟。梅杰政府政策深受“疑欧主义”影响,日益从实用主义转向“疑欧主义”,不仅发布了对欧政策的白皮书,在欧洲统一货币问题上的决策也受到极大限制。

随后发生的欧债危机以及欧盟内部出现的其他问题,导致英国国内对欧洲的不信任态度又有所加剧。“疑欧派”开始迫使首相卡梅伦做出全民公投的决议,投票表决英国是否继续留在欧盟。而早在2012年7月1日,卡梅伦就已经公开表示,不排除对英国是否留在欧洲举行全民公投。


(三)源流剖析

“疑欧主义”存在于欧洲很多国家,唯有英国 “疑欧主义”对外交政策能够产生如此显著的影响,甚至裹挟政府领导人做出与国家利益背道而驰的决策。究其根源,除了上文所提到的英国公众、政党根深蒂固的“疑欧主义”根基外,其还受到英国特殊的决策机制和政党政治的影响。

    英国“疑欧主义”之所以能够影响其对欧政策的决策,非常重要的原因是由英国的政党制度决定的。在“后帝国时代”,英国政党体系出现了危机。精英阶层的合法性减弱、政治联盟解体、选举结果的不确定性以及主流政党内部的党派之争日益加剧,导致无法形成强有力的内阁,更谈不上根据国家利益对外交政策做出理性决策。另外,由于英国的工党、保守党都没有成功预防经济衰退,单一政党获得的支持率越来越小。为了获得选民支持,政党只能迎合选民中较为盛行的、对于欧洲的怀疑态度来大做文章,继而在制定政策时被公众意见左右。由此,在怎样对待欧洲一体化这一问题上,英国的政治体系内部始终无法形成一个统一且稳定的领导性力量。[vi]

英国实行责任制政府制度,由选举时获胜的政党组阁(需要同其他小党联合执政)并推选首相,在加上影子内阁制度的影响,从而形成了“少数战胜多数”的杠杆机制,这很容易导致反对欧洲一体化的观点从少数派议员的立场上升为国家层面的外交政策,由此,英国政府在制定政策时经常需要考虑认同“疑欧主义”的后排议员的观点,而趋向于成立中立政府的比例代表制则不必过多考虑后排议员的观点。

此外,在权力相对分散的国家,一系列组织机构能够将“疑欧主义”的声音过滤掉,但是在权力相对集中的英国,“疑欧主义”的声音却能够被传达出来,并很有可能成为影响政府执政的主要因素,这一情况在执政党以较小的优势获得大选、只能寻求与小党联合执政时更加明显。[vii]

 

三、对中国的影响与启示

英国即将于2016年6月举行的“脱欧公投”无论最终结果如何,都不会对中英关系、中欧关系产生任何实质性影响。

中英关系、中欧关系仍将行驶在“行稳致远”的轨道上,政治、经贸、人文等各项交流机制仍将有序开展并得到进一步深化。2015年10月份习近平主席对英国的成功访问,进一步夯实了中英关系的发展基础,进一步充实了中英构建面向21世纪全球全面战略伙伴关系的新内涵。英国首相卡梅伦在2015年成功获得连任后的演讲提及中英关系时,也表示期待未来5年打造中英关系的“黄金时代”。这从顶层设计层面为中英关系的健康可持续发展指引了道路和方向。同中英关系一样,这些年来中欧关系也一直保持良好发展势头。习近平主席和李克强总理都曾对包括法国、德国等欧洲多个国家进行访问,双方高层、基层对话协调机制顺畅,各领域对话机制不断建立。在未来的中欧关系发展过程中,可以预见的是,以中国提出的“一带一路”和“亚投行”战略为契机,中欧之间将继续开展务实合作,实现互利共赢,在国际和地区事务领域继续保持务实有效的沟通与协调。这些都将成为中欧关系良好发展最大的“推动器”和“减压阀”。

但英国的“疑欧主义”及其即将举行的公投,对中国提供了许多启示和借鉴。从对英国“疑欧主义”的研究可以发现,这种政治倾向长久以来一直对英国的欧洲政策存在重大影响。二战后,英国并没有形成一个主导制定欧洲政策的统一权力中心,所以其欧洲政策在各种国内国际因素的影响之下总是反复变动,在其他欧洲国家看来它就是一个“奇怪的小伙伴”,这甚至影响到其对英国的形象认知。英国的政党政治和决策机制以及强大的“疑欧主义”历史基础,使得英国在制定自身欧洲政策时无法从理性主义的角度出发判定自身利益,更难以从本国国家利益角度做出有益于自身发展的科学决策。受制于全民公投制度,英国政府很难就欧洲政策直接做出最终决策;“仰赖”于全民公投制度,英国政府又可以很容易地把问题直接抛给民众,继而“推卸责任”,但最终结果很有可能为实际执行的并不是符合英国国家利益的欧洲政策,进而严重影响英欧关系发展。不仅如此,受制于上述各种因素,英国对于是否留在欧盟的态度并不会形成一个经得起历史检验,具有可持续性、稳定性特征的政策。即使在这次公投中“挺欧派”获得胜利,未来英国国内仍难免会就欧洲政策、欧盟成员国身份进行讨论,甚至不排除出现第三次公投的可能性。基于上述分析,笔者以为,中国可从中得到如下四方面启示。

首先,在主权独立国家概念仍然存在并处于主流地位的当下,地区经济一体化不代表必然带来政治一体化。在当下全球“地区一体化”、“自由贸易区”等概念风头正盛之时,国人需要对上述情况保持清醒认识。经济一体化也许会促进国家间合作、改善国家间关系,但是在涉及核心主权让渡等关键问题时,仍会招致相关主权国家的反弹,即使是在高度发达、高度融合的欧洲国家,情况同样如此。在当下东南亚、东北亚甚至亚太地区经济一体化程度不断加深的大背景下,在积极主动融入相关经济一体化进程的同时,中国有必要明确,由此并不能自动带来政治一体化,国家间的历史、现实分歧仍将长期存在。当下和今后相当长的一段时期内,在多边场合进行“一体化”顶层设计谈判时,中国应杜绝类似政治一体化条款的谈判,特别是在国家间融合程度、互信程度远远不如欧洲国家的亚太地区。中国更应该清楚地认识到,欧盟短期内并不会成为一个类似于主权独立国家的政治实体,各成员间仍有一定的“嫌隙”。这是中国在制定对欧政策时需要重点考虑的一点,更是制定对欧政策时可以充分运用的机遇和资源。

其次,自欧盟成立以来,一直处于“扩张”的状态,截至2016年1月,现已拥有28个会员国,当前仍有多个国家等待入盟,黑山、马其顿、土耳其和塞尔维亚国已成为欧盟候选国[viii]。当下中国在制定欧洲政策时,不仅需要考量某个国家“何时入盟”和“如果该国入盟后该如何处理与其关系”等,还要同步开始预判相关国家“脱盟”后的影响,既要“预测某个国家何时脱盟”,又要准备判断“该国脱盟后会对中国带来何种影响”以及“是否会引发其他欧盟成员国的效仿”。以英国为例,若英国2016年6月公投结果为大多数英国民众同意不再担任欧盟成员国,今后中国发展对英关系始终要充分考虑与欧盟关系,还要考虑到通过发展中英关系能够对中欧关系带来的推动和促进作用。具体而言,若英国成功“脱离欧盟”,伦敦作为欧元最大交易中心的地位可能“朝不保夕”,欧元地位可能也会受到影响;“脱盟”后的英国可能会同欧盟就经济联系等领域重新谈判。这将考验中国国家政策曾的战略智慧,需要相关政策制定部门未雨绸缪、提前谋划。

再次,英国曾于1975年进行关于是否继续留在欧共体的全民公投,再加上2016年6月份的“脱盟”公投,在同一议题上进行两次全民公投的方式已在欧洲乃至全世界范围内开创历史。虽然全民公投制度使得公众能够对本国重要的欧洲事务发表意见,可以在决定国家宏观政策的取向时听取民意,具有一定的民主性特征,但是由此带来的决策过于受到民意影响,使得一个国家的政策经常发生反复而缺乏公信力,继而影响自身国际形象;还会导致政府逐渐习惯于把一切难以解决的问题都抛向公投以推卸责任等问题。就当下现实情况而言,由于英国公众舆论倾向于远离欧洲,可以说,英国政府做出全民公投的决策等于间接作出退出欧盟的决策。而无论从何种角度考量,退出欧盟都不符合英国的国家利益,在当下英国特殊的政治格局下,政府很难扭转大局,只能等待摇摆的民意结果。不仅如此,中国台湾地区在制定公共政策时也引用了“全民公投”制度。在这种政治生态下,台湾岛内各媒体、各党派深知“民意之重要性”,加足马力“操纵民意”,不断制造政治八卦等系列事件吸引民众关注,而不是通过给出有益于岛内民生改善和两岸关系和平发展的政策选项来吸引民众的的认同和支持。在当下台湾岛内,任何一项公共政策出台过程中,不是被民进党(DPP)“杯葛”而陷入僵局,就是提倡进行“全民公投”而拉长政策制定周期,最终导致岛内经济停滞不前,从“亚洲四小龙”之首退化至“亚洲四小龙”之末。这些都表明,所谓的“全民公投”制度可在某种程度上体现民意,但其最终结果并不必然体现所在国家或地区及其民众的切身利益。

最后,不同于英国特定政治环境下的政策制定机制,当下“中国式共识型决策”可谓中国最大的制度优势之一。“中国式共识型决策”有两大关键特征:参与结构方面的特征是“开门”,沟通机制方面的特征是“磨合”。通过“开门”与“磨合”机制实现更广泛的包容性与参与性,同时将不同的政策偏好“集结”起来,通过政治系统的整体协作实现有效决策[ix]。所谓“开门”机制,就是中国国家决策的大门除了“闯进来”之外,还有“请进来”和“走出去”,参与方不再局限于各级政府部门,还包括智库、国际组织、社会团体普通民众等;而“磨合”机制,就是既能够科学、民主地吸收合理意见和诉求,又能将不同的意见和偏好有效整合,适时终止不必要的纷争,即“群体决策”结果。这成为中国政策决策理性、民主和科学的基本保障。所以,中国应在全面推进依法治国的宏观背景下,继续坚持和发展民主集中制制度,进一步完善上述民主化、科学化水平更高的“共识型”决策模式,在正确时刻作出有效决策,达成最终方案,制定、施行符合国家核心利益的内外政策,为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴而继续奋勇前行。




[i] Vasilopoulou, S. "Rethinking party-based Euroscepticism: A refined typology."

[ii] (英)阿伦·斯克德、 克里期·库克.:《战后英国政治史》,世界知识出版社1985年版。

[iii] ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_274_en.pdf。

[iv] 马瑞映:《疏离与合作: 英国与欧共体关系研究》, 中国社会科学出版社2007年版。

[v] Grant, C. and R. Centre for European (2008). Why isBritaineurosceptic?,Centre for European Reform。

[vi]  Chris Gifford. The rise of post-imperial populism: The case of right-wing Euroscepticism in Britain。

[vii]  Opposition to the European Union in the UK:The Dilemma of Public Opinion and PartyManagemen。

[viii] 具体请参阅中华人民共和国外交部网站“国家和组织·欧洲·欧盟”,http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/oz_678770/1206_679930/1206x0_679932/——编者注。

[ix] 王绍光、樊鹏:《中国式共识型决策:“开门”与“磨合”》,中国人民大学出版社2013年版。


 
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